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法律 101|甚麽是「司法覆核」?誰有資格提覆核?

法律 101|甚麽是「司法覆核」?誰有資格提覆核?

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相信大家都聽過「司法覆核」(Judicial Review),相關判決往往對政治民生有莫大影響。例如 2020 年,有環保團體成功覆核局方不將西貢 6 塊土地納入郊野公園範圍的決定;同年,社民連梁國雄成功挑戰懲教署要求男囚犯須剪短髮的規定。

不過,司法覆核的基本原則,你又知道嗎?甚麽機構的決定可受司法覆核挑戰?法庭是基於甚麽原則作出判決?如果覆核得直,又有甚麽含義?

司法覆核的性質

司法覆核這程序源自普通法,目的是讓法庭監察政府官員及其他公職人員,是否有妥善履行其公共職能(public function),以維持良好管治。

所有司法覆核申請,均必須向高等法院原訟法庭提出,由高院原訟庭對下級法院及公共機構行使監管權

如果市民認為一些政策或行政決定的決策過程有所不當,可透過司法覆核作出挑戰。

司法覆核何時適用?

如是者,司法覆核只適用於具公共性質、涉及公眾利益的決定。只有行使公權力作決定的人或機構,才會面對司法覆核挑戰。常見例子有:

  • 政府部門及官員制定的政策
  • 公營機構的決定(例如城市規劃委員會、房屋委員會、醫院管理局等)
  • 專業團體的紀律審裁結果(例如律師會、醫務委員會等)
  • 刑事程序中,裁判官或區域法院法官的部分決定(例如裁判官簽發搜查令)

相反,純屬私人性質的事宜,則不受司法覆核制衡。例如營商人士與政府有合約糾紛,或是地主與政府有租賃爭議。即使對方是政府,但政府在這些事宜中,是以私人身分作為合約其中一方行事,並非履行公共職能,因此司法覆核不適用。

覆核的法律基礎

即使事實背景不同,司法覆核的理據萬變不離其宗。常見的覆核理據包括:

  • 「不合法」(Illegality)
    • 決策者作出決定時越權ultra vires
    • 決定是基於錯誤事實而作出(error of fact)
    • 決策者犯法律錯誤(error of law)
    • 決策者僵化地行使或不行使酌情權(fettering of discretion)
    • 決策者忽視相關因素 / 考慮不相關因素(relevant / irrelevant consideration)
  • 「韋恩斯伯里式不合理」(Wednesbury unreasonableness)
    • 相關決定荒謬至極,任何理智的人思考有關問題時,都不會作出如此決定
  • 「程序不當」(Procedural impropriety)
    • 剝奪公平聆訊的權利
    • 沒有給予陳述權利
    • 決策者有所偏頗
    • 決策者沒有給予充足理由
  • 「違反基本權利」(Violation of fundamental rights)
    • 受《基本法》、《香港人權法案》等保障的基本權利

申請人可基於案中事實,提出多於一項理據。

誰有資格提出覆核?

一般而言,法院只會受理在覆核事宜中,有充分利害關係(sufficient interest)人士所作的申請。

例子:2022 年 6 月,有即將清拆的石籬中轉屋居民提出覆核,挑戰當局安置政策的合法性。他們作為直接被安置政策影響的居民,便有資格提出覆核。

相反,如果覆核事宜不影響申請者的個人利益,法院或可能拒絕受理

例子:2020 年 11 月,前特首梁振英有份創辦的「803 基金」,就屋宇署沒有對前議員毛孟靜丈夫的寓所僭建物採取執法行動,申請司法覆核。但法官認為,「803 基金」對於屋宇署在該案中是否執法,並沒有足夠持分利益,故拒絕批出覆核許可。

不過,若申請人在覆核事宜中沒有個人利益,但聲稱是代表公眾利益而提出覆核。法庭決定是否受理時,會整體考慮議題的重要性、有沒有其他人更適合提出申請等多個因素

例子:2015 年,「長洲覆核王」郭卓堅,曾提出覆核挑戰新界「丁屋政策」的合法性。終審法院於 2021 年裁定,郭作為香港永久居民,有資格提出覆核,因為「丁屋政策」涉及土地資源運用,關乎公眾利益。另一原因是,雖然丁屋政策更直接影響可擁有「丁權」的人,但他們是政策下的既得利益者,大多不會提出挑戰。(註:郭的覆核申請在原訟庭聆訊時一度小勝,部份政策被裁定不合憲。案件上訴至終審法院,政府最終勝訴,丁屋政策維持不變。)

「覆核許可」是甚麼?

有別於一般民事案件,提出司法覆核要先獲得「覆核許可」(leave to apply for judicial review)。要獲得覆核許可,申請人須説服法庭,他有合理可爭辯論據及具實際勝訴機會,法庭才會批出覆核許可,給予覆核機會。

值得一提的是,近年有聲音指司法覆核被濫用為挑戰政府的工具。但根據立法會及律政司資料,自 2016 年起,扣除難民免遣返聲請的覆核許可申請,其他司法覆核數目,維持在每年約 160 宗。而在2016 至 2020 年 11 月近 5 年間,合共只有約 200 宗申請獲批許可,佔總數約 6%。

另須留意,法庭一般視司法覆核為最後手段(last resort)。除了個別例外情況,在訴諸於司法覆核前,一般要求申請人用盡其他上訴程序或補救方法。

例如 2019 年,「爆眼少女 K」提出覆核,挑戰警方在沒有先向她展示手令的情況下,直接向醫院索取其醫療報告,做法侵犯私隱。但法院駁回覆核,認為少女提覆核前未有用盡其他上訴機制,如向簽發手令的裁判官提出覆核,或以司法覆核挑戰裁判官發出手令的決定等。

若覆核成功有何濟助?

覆核申請人可以要求一項或多項濟助,常見例子如下:

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